Ottawa doit continuer ses investissements dans le logement social

Tous les logements sociaux réalisés au Québec avant le 1er janvier 1994 ont été financés majoritairement, quand ce n’est pas exclusivement, par le gouvernement fédéral. C’est à cette réalité que les Conservateurs de Brian Mulroney ont décidé de mettre fin dans leur budget du 26 avril 1993. Il y annonçait qu’à partir du 1er janvier suivant, le budget de la Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL) serait gelé à 2 milliards $ et que celle-ci ne financerait « plus le logement par des engagements sur 35 ans qui font supporter la majeure partie du coût de l’aide actuelle au logement par les contribuables futurs ». C’est au Parti libéral, alors dirigé par Jean Chrétien, qu’il est revenu de mettre cette décision en application.

Vingt-cinq ans plus tard, le budget annuel de la SCHL tourne maintenant autour de 2,6 milliards $. En 2018-2019, cette somme comptait que pour 0,9 % des dépenses publiques du gouvernement fédéral. À titre de comparaison, les dépenses militaires directes en représentaient 3,12 %. C’est 7 fois plus !

Un budget aussi insuffisant ne permet pas à Ottawa d’assurer pleinement ses responsabilités à l’égard du droit au logement. En adhérant, en 1976, au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, le Canada s’est pourtant engagé à « agir au maximum de ses ressources disponibles, en vue d’assurer progressivement le plein exercice des droits » qui y sont reconnus, dont celui au logement.

Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels l’a rappelé crûment dans ses Observations finales du 4 mars 2016, sur la situation de ces droits au Canada. Il le pressait notamment « de développer et de mettre en application une stratégie nationale sur le logement basée sur les droits humains », d’accroître ses investissements en habitation et d’augmenter le nombre de logements sociaux.

Quelques semaines plus tard, le 22 mars 2016, le budget du nouveau gouvernement libéral, dirigé par Justin Trudeau, a lancé un grand débat sur l’élaboration d’une stratégie canadienne sur le logement. Une consultation à cette fin a été menée toute l’année auprès des provinces, des territoires, des communautés autochtones, des municipalités et des « principaux intervenants ».

Un tel débat est assurément bienvenu, si ce n’est qu’un des buts de la démarche est d’« aider le secteur du logement social à devenir financièrement autonome »

La Stratégie canadienne sur le logement présentée en novembre 2017 représente un réinvestissement du fédéral attendu depuis 20 ans ; il est toutefois largement insuffisant. Lors des consultations pour l’élaboration de la Stratégie, le FRAPRU revendiquait :

  • qu’il investisse au moins 2 milliards $ de plus, par année, pour la construction massive de nouveaux logements sociaux, dont des HLM
  • qu’il préserve l’accessibilité financière des logements sociaux existants, incluant les montants rétroactifs pour les subventions à long terme, tout en assurant les fonds nécessaires à leur rénovation, amélioration et modernisation;
  • qu’il augmente de manière substantielle les sommes dédiées à la lutte à l’itinérance et au logement pour les peuples des Premières nations et inuit, notamment au Nunavik;
  • qu’il alloue du financement aux organismes œuvrant dans le développement de logements sociaux et dans la défense des droits des locataires.

Au moins 2 milliards par an pour de nouveaux logements sociaux

En 2002, après une absence de 8 ans, le gouvernement fédéral est timidement revenu dans le financement de nouveaux logements destinés à des personnes ou à des familles mal-logées. Ce retour d’Ottawa ne s’est toutefois pas fait en logement social, comme c’était le cas avant 1994, mais par le biais de ce qu’on a appelé le « logement abordable ».

Ce concept, toujours utilisé par Ottawa, est beaucoup plus flou que celui de logement social, c’est-à-dire du logement sans but lucratif, à propriété collective (publique ou communautaire), subventionné par le gouvernement et qui respecte la capacité de payer des locataires, quel que soit leur revenu.

Le logement abordable permet à Ottawa d’accorder du financement aux provinces et aux territoires afin de favoriser la construction de nouveaux logements par la formule de leur choix, qu’il s’agisse de logements sociaux ou de logements privés à loyers plus ou moins élevés. Cela peut aussi servir à verser de l’allocation-logement ou du supplément au loyer dans des logements déjà existants ou encore à subventionner la rénovation domiciliaire.

Un nouveau cadre financier avec la Stratégie canadienne pour le logement

Le noyau financier de la Stratégie canadienne sur le logement a été présenté dans le budget du 22 mars 2017. Le ministre libéral des Finances, Bill Morneau, a annoncé 11,2 milliards $ qui seront y consacrées, ce qui semble une somme importante ! En y regardant de plus près, on se rend compte que ce n’est pas tant, puisque la somme sera répartie sur 11 ans, dont :

  • 3,2 milliards $ en 11 ans pour un nouveau partenariat fédéral-provincial-territorial; Québec devrait en recevoir près de 70 millions $ par année ; les gouvernements provinciaux et territoriaux pourront utiliser cet argent pour réaliser de nouveaux logements abordables,
à rénover ceux déjà bâtis,
pour de l’aide au loyer pour les locataires à faibles revenu et « à d’autres initiatives des provinces »;
  • 5 milliards $, toujours en 11 ans, pour un nouveau Fonds national sur le logement, destiné également au développement de nouveaux logements abordables, pour notamment à venir en aide « aux plus vulnérables, dont les aînéEs, les autochtones, les survivants de violence familiale, les personnes handicapées, ayant des problèmes de santé mentale, de toxicomanie et les anciens combattants »;
  • 300 millions $, également en 11 ans, pour le logement nordique.

Cette somme de 11,2 milliards dédiée à la Stratégie inclut aussi :

  • 4 milliards $ en 10 ans pour les communautés autochtones, dont une partie non précisée est dédié logement;
  • 2,1 milliards $ en 11 ans pour la lutte à l’Itinérance;
  • 220 millions $ en 11 ans pour rendre des terres et des bâtiments excédentaires du fédéral accessibles aux développeurs de logements abordables;
  • 241 millions $ en 11 ans à la SCHL, pour faire de la recherche sur le logement.

Il faut donc maintenir la pression pour qu’Ottawa concentre ses investissements sur le logement social afin d’améliorer durablement les conditions de vie des 1,5 million de ménages canadiens ayant des besoins impérieux de logement, dont les 244 120 ménages vivant au Québec.

La poursuite des subventions aux logements sociaux existants

À la fin de 2015, 531 000 logements sociaux recevaient toujours des subventions à long terme du gouvernement fédéral à l’échelle du Canada, dont environ 365 000 habités par des locataires à faible revenu qui paient un loyer fixé en fonction de leur revenu.

Or, ces subventions ont commencé à se terminer pour une partie des logements et le phénomène s’accélère dangereusement. En 2015 uniquement, plus de 22 500 logements ont perdu le financement fédéral qu’ils recevaient depuis des décennies.

Au Québec, ce sont 113 650 logements sociaux qui recevaient des subventions fédérales à la fin de 2015. C’est 10 000 de moins qu’en 2014. Parmi ces logements, plus de 95 000 sont habités par des locataires à faible revenu.

La fin de ces subventions à long terme a plusieurs conséquences. Elle compromet en particulier l’accessibilité financière des logements sociaux et pourrait entraîner de fortes hausses de loyer pour les locataires à faible revenu qui y demeurent.

C’est quoi des subventions à long terme?

Avant son retrait du 1er janvier 1994, le gouvernement fédéral a contribué, par le biais de subventions à long terme, à la réalisation de plus de 80 % des logements sociaux que compte aujourd’hui le Québec (HLM, coopératives et logements gérés par des organismes sans but lucratif), de même qu’à d’autres formes d’aide au logement pour des ménages à faible revenu. Même s’il a, depuis vingt-cinq ans, cessé d’accorder un tel financement à de nouveaux logements sociaux, Ottawa a continué, année après année, à verser les subventions promises à ceux qui avaient été réalisés auparavant, pour réduire les loyers des ménages à faible revenu qui les occupaient.

Ces subventions ne sont toutefois pas éternelles. Elles se terminent généralement au moment où les hypothèques des ensembles de logements publics, coopératifs ou sans lucratif prennent fin. Celles-ci sont pour la plupart d’une durée de 35 ans, mais pouvant aller d’une durée de 25 à 50 ans.

L’impact de la fin des subventions fédérales sur les locataires

L’impact de la fin des subventions fédérales ne serait pas nécessairement le même pour tous les types de logement.

Les logements sociaux sous la responsabilité directe de la SCHL

À la fin de 2015, le Québec comptait toujours 30 400 logements sociaux sous responsabilité directe de la Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL), l’organisme fédéral chargé de l’habitation. Ce sont des logements coopératifs, des logements dans les réserves autochtones et des logements gérés par des organismes sans but lucratif, dont une partie par des sociétés municipales (comme la Société d’habitation et de développement de Montréal).

Parmi ces logements, on retrouve ceux qui ont été financés entre 1979 et 1986, dans le cadre du programme « 56.1 » (maintenant nommé « Article 95 »). Aujourd’hui, la plus grande partie, voire la totalité, des subventions qui continuent de leur être versées à chaque année, est destinée à réduire les loyers des locataires à faible revenu qui résident dans une partie des logements.

Lorsque cette subvention, surnommée Aide assujettie au contrôle du revenu (ou Aide de dernier recours) prend fin, le loyer des ménages à faible revenu cesse automatiquement d’être subventionné. Ces ménages doivent alors payer le même prix que les autres locataires, ce qui signifie une augmentation de loyer pouvant atteindre 200 $, ou 300 $ par mois, voire plus.

Dans son premier budget présenté le 22 mars 2016, le gouvernement libéral de Justin Trudeau a annoncé l’octroi de 30 millions $ pour la prolongation pendant deux ans de cette aide financière accordée aux ménages à faible revenu, pour les ensembles de logements dont les ententes n’étaient pas encore échues. Le gouvernement a alors affirmé que cela permettrait de travailler sur une solution à plus long terme qu’il identifie ainsi: « aider le secteur du logement social à devenir financièrement autonome ».

Dans le budget de mars 2017, le gouvernement Trudeau a précisé qu’il voulait « aider les fournisseurs de logements sociaux à maintenir l’offre de loyers proportionnés au revenu lorsque les accords d’exploitation à long terme arrivent à échéance », mais n’a pas indiqué dans quelle proportion, ni de quelle manière il entend le faire. Il a toutefois ajouté que « la SCHL versera des fonds temporaires aux fournisseurs de logements sociaux pendant qu’ils feront la transition vers des modèles d’exploitation plus viables ».

C’est en juin 2019 que le gouvernement Trudeau, à l’aube des élections fédérales générales, s’est finalement engagé à reconduire ces subventions jusqu’en 2028 pour près de 20 000 ménages à faible revenu. Ces fonds sont dorénavant prévu dans la phase 2 de l’initiative fédérale de logement communautaire.

Toutefois, la question n’est pas réglée. Il reste à avoir si les coopératives dont les conventions étaient venues à échéance avant le 1er avril 2016 pourront accéder à des fonds additionnels. De plus, à long terme, que feront les ménages locataires à faible revenu dans 10 ans ? En renvoyant ainsi la responsabilité d’aider les ménages à faible revenu aux coopératives et aux organismes sans but lucratif en habitation, le gouvernement n’est-il pas en train d’abandonner son rôle face à un parc de logements qui doit demeurer pleinement accessible aux ménages les plus en difficulté?

Les logements sociaux sous la responsabilité de la SHQ

À la fin de 2015, 83 250 logements sociaux subventionnés par le fédéral étaient quant à eux sous la responsabilité du gouvernement québécois qui l’assumait par l’entremise de la Société d’habitation du Québec (SHQ).

Les HLM réguliers et inuit constituent la partie la plus importante de ce parc. Ottawa verse environ 57 % des déficits d’exploitation des logements, c’est-à-dire de la différence entre les coûts nécessaires pour les gérer, les entretenir et payer l’hypothèque, d’un côté, et le loyer par les locataires à faible revenu, de l’autre.

Le gouvernement canadien est aussi appelé à contribuer dans la même proportion aux travaux majeurs de rénovation, d’amélioration et de modernisation des immeubles. L’autre partie est payée à près de 33 % par Québec et à 10 % par les villes.

C’est au début de la décennie 2020 qu’on ressentira tout le choc de la fin des subventions d’Ottawa sur les HLM du Québec, mais près de 15 000 d’entre eux auront déjà été touchés entre 2015 et 2020.

La SHQ est aussi responsable de plus de 20 000 logements coopératifs et sans but lucratif qui reçoivent toujours des subventions fédérales. Une partie de ces logements ont été réalisés en vertu du Programme sans but lucratif privé (PSBL-P), en vigueur de 1986 à 1993. Les logements pour Autochtones vivant hors réserve en font aussi partie, tout comme des suppléments au loyer accordés pour des logements privés ou versés à des coopératives et des OSBL réalisés avant 1994 dans le cadre des programmes fédéraux et qui bénéficient toujours de subventions fédérales. Comme les HLM, ces logements sont tous destinés à des ménages à faible revenu.

Pour la plus grande partie de ces logements, les subventions fédérales doivent normalement prendre fin en 2021.

Une partie des ménages qui ont été touchés au Québec recevaient jusque là un supplément au loyer leur permettant de payer 25 % de leur revenu dans un logement coopératif ou sans but lucratif qui ont été réalisés avec un ancien programme fédéral, le 34,18. Pour éviter à ces ménages des augmentations aussi soudaines qu’importantes de leur loyer, Québec a adopté, à l’été 2013, un décret visant à poursuivre les subventions sans contribution fédérale. Les subventions disparaissent toutefois si ces ménages quittent leur logement et elles ne sont pas disponibles pour d’autres personnes ou familles dans le besoin.

Le gouvernement québécois n’a pas indiqué quelle serait son attitude à plus long terme, si le fédéral ne poursuivait pas sa contribution pour les locataires faible revenu de ces logements. Acceptera-t-il longtemps de voir sa propre contribution financière s’alourdir ? Si non, ne sera-t-il pas tenté de demander aux locataires de payer plus cher en loyer ? Peut-être même envisagera-t-il de se débarrasser d’une partie des logements, comme c’est arrivé à Toronto où des HLM ont été vendus pour financer la rénovation et l’exploitation des autres.

La préservation des immeubles

La fin des subventions fédérales survient à un moment particulièrement difficile pour plusieurs ensembles de logements sociaux. Leurs immeubles sont à la fin de leur vie utile et il serait plus que temps d’entreprendre des rénovations majeures.

Or, les réserves de remplacement des coopératives et des OSBL d’habitation s’avèrent souvent insuffisantes pour faire face à l’ampleur des travaux requis et à l’augmentation des prix de la construction. Ces organismes attendent souvent la fin de leur hypothèque actuelle pour en contracter une autre permettant de financer la remise en état de leurs immeubles. Bref, les économies réalisées avec la fin de ces hypothèques seront rapidement compromises et les organismes n’auront pas les sommes nécessaires pour continuer d’aider leurs locataires à plus faible revenu et ce, même s’ils en avaient la volonté.

Du côté des HLM, qui sont sous la responsabilité de Québec, on a lésiné longtemps sur l’entretien préventif et il faut maintenant faire du rattrapage. Depuis 2007, la SHQ y consacre des sommes importantes, mais elle doit, année après année, faire pression sur le gouvernement fédéral pour qu’il accepte de payer sa partie de la facture.

Bien que la première entente fédérale provinciale signée entre Ottawa et Québec signée en janvier 2017 aient prévu de nouveaux investissements de 94,5 millions $, s’ajoutant aux 340 millions $ prévus au Plan québécois des infrastructures, la Société d’habitation du Québec calcule qu’il manque toujours au moins 600 millions $ pour compléter le programme de remplacement, améliorations et modernisation (RAM).

Pour le FRAPRU, une seule solution s’impose, soit le maintien par le gouvernement fédéral du budget de 1,7 milliard $ qu’il consacre toujours aux logements sociaux existants, de manière à poursuivre l’aide financière aux ménages à plus faible revenu et à remettre les logements sociaux en bon état pour qu’ils puissent servir non seulement aux locataires qui y demeurent présentement, mais aussi à tous les autres ménages qui pourront y avoir accès dans l’avenir. C’est en tout cas le sens de la bataille qu’il mène depuis plusieurs années.

[1] Des études, les unes commanditées par la SCHL elle-même et d’autres menées notamment par l’Association canadienne pour l’habitation et la rénovation urbaine, font état de ce manque d’argent disponible pour remettre en bon état  les logements sociaux réalisés avant 1994.